El Vicecontralor en funciones de Contralor General de la República, Carlos Mario Zuluaga, realizó un pronunciamiento de advertencia al Ministerio de Hacienda y Crédito respecto al Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación de la vigencia 2024, donde asegura que se pone en riesgo la ejecución del presupuesto, ya que este decreto está expuesto a una posible demanda de legalidad que podría detener su implementación. 

Esta eventualidad podría resultar en la paralización de las actividades estatales, lo cual constituirla un hecho sin precedentes en la historia reciente de la ejecución presupuestaria.

A partir del acto legislativo 04 de 2019 y del posterior decreto 403 de 2020, que crearon la nueva modalidad del control concomitante y preventivo, la CGR ya no tiene que esperar a que se termine el ciclo de ejecución para adelantar un ejercicio de control fiscal cuando todo está consumado y posiblemente se haya presentado una anomalía en la ejecución.

Ahora puede emitir advertencias cuando a su juicio y bajo unas condiciones estrictas pueda existir algún nivel de riesgo con el fin de prevenirlo o evitar que se expanda. Esto fue lo que sucedió el día de hoy cuando la CGR emitió una función de advertencia al Ministerio de Hacienda en relación con la expedición del decreto 2295 del 29 de diciembre de 2023 mediante el cual se liquidó el Presupuesto General de la Nación 2024.

Recordó el ente de control que una vez el Congreso de la República expide la ley del PGN 2024, el presidente de la República la sanciona y es deber del Ministerio de Hacienda, en concordancia con el Estatuto presupuestal vigente (Decreto 111 de 1996), hacer la desagregación necesaria en los diferentes rubros de gasto (funcionamiento, deuda e inversión) para poder en la práctica ejecutar los recursos.

El decreto de liquidación toma los valores de presupuesto, para cada entidad que hace parte del Gobierno Central, que fueron aprobados por el Congreso de la República y los desagrega, en un anexo del decreto, para ser incorporados al Sistema Integrado de Información Financiera -SIIF y de esta manera hacer los compromisos y la ejecución de los presupuestos aprobados. 

Para el caso del rubro de inversión el decreto 1068 de 2015 establece taxativamente que se debe desagregar, partiendo de los programas y subprogramas establecidos en la ley de presupuesto, en proyectos de inversión claramente identificables.

Dos parámetros que no se tuvieron en cuenta

Con la expedición del Decreto 2295 de 2023, a juicio del ente de control, no se cumplieron dos parámetros que justifican la decisión de llamarle la atención al Ministerio de Hacienda mediante la función de advertencia: por un lado, el artículo 1 de la ley 2295 de 2023, detalla el monto del presupuesto de gastos y a su vez relaciona las partidas del PGN para el 2024, omitiendo el hecho de que el detalle del decreto debe ir en un anexo, no en el articulado; por otro lado, se debió presentar el detalle de la Ley de Presupuesto, lo que no se cumplió en la medida en que los gastos de inversión no se desagregaron a nivel de proyecto.

Para la CGR estos dos elementos generaron inconvenientes al momento de la ejecución del presupuesto: varias entidades importantes del Estado, como Invías, la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- y el mismo Ministerio de Hacienda al no desagregar los proyectos de inversión impedían que estos se incorporaran al SIIF y comenzase la ejecución de los recursos. Más aún, algunos de estos proyectos venían cobijados con vigencias futuras que garantizaban los recursos necesarios para ejecutarse en este año.

Se estimaba en $18 billones los recursos aprobados en la ley de presupuesto, pero no desagregados en proyectos que son estratégicos para el desarrollo del país y el impulso al crecimiento dada esta coyuntura actual de desaceleración económica, tales como carreteras en concesión, sistemas de transportes masivos, carreteras secundarias y terciarias, entre otras.

Por otro lado, la inclusión del anexo en el articulado hace que cualquier modificación, que en el transcurso de la vigencia son bastantes usuales por la dinámica de la ejecución presupuestal, tenga que pasar por la aprobación directa de un decreto y no de una resolución de las propias entidades, lo que podría ralentizar el proceso de ejecución presupuestal.

La problemática del Decreto de liquidación se resolvió parcialmente

El Gobierno Nacional expidió del decreto 0163 del 14 de febrero de 2024, en el cual se pretendió corregir las fallas presentadas por el decreto de liquidación inicial. No obstante, al analizar el detalle y la forma en que se realizó este ajuste, la CGR considera que se resolvió parcialmente la problemática por dos hechos:

"No se deroga el artículo 1 del Decreto 2295 de 2023, simplemente se modifica, con lo cual se deja sin desagregar no solamente una parte importante de la Inversión de los proyectos viales por $13 billones, sino que se mantiene el nivel agregado en las bolsas de buena parte de la ejecución de la inversión del resto de las entidades del presupuesto de la Nación".

"Y se mantuvo en el artículo 1, que no es anexo, la totalidad del gasto de ministerios (excepto Hacienda), agencias (excepto ANI), institutos (excepto Invías) y unidades (excepto unidad de infraestructura)".

En estos casos, además, se dejó sin desagregar la inversión. Así, la ejecución de estos presupuestos quedó sujeta a la discrecionalidad de la Presidencia (En el caso de las agencias, es una situación delicada, porque se trata de entidades ejecutoras, donde la autonomía es un factor decisivo para su operación). 

Más aún, en el caso de las entidades donde se realizó la desagregación, el gasto de funcionamiento desagregado sigue figurando en el artículo 1, que no es anexo. En otras palabras, Presidencia mantiene el manejo discrecional sobre su gasto de funcionamiento.

Para la CGR al persistir esta situaciones, y con el fin de corregir los elementos que podrían configurar un riesgo en la ejecución de los recursos, consideró necesario emitir esta la función de advertencia al Ministerio de Hacienda, que aun cuando no es vinculante ni constituye control previo de la administración, es una importante herramienta cuyo objetivo es  prevenir la ocurrencia del daño, que en este caso la CGR considera ligado a la correcta y fluida ejecución presupuestal, a fin de que el gestor fiscal adopte autónomamente las medidas que considere procedentes para evitar que se materialicen los riesgos.

Considera el organismo de control que las justificaciones esgrimidas por el Ministerio de Hacienda en relación con la expedición del Decreto de Liquidación de la vigencia 2024, en cuanto a la necesidad de revisar el grado de avance en la ejecución de los proyectos antes de distribuirles nuevos recursos para la presente vigencia, es necesaria y prudente, sin embargo, estima que se podrían haber usado otras herramientas sin necesidad de generar incertidumbre ni desviaciones en la aplicación de las normas presupuestales vigentes.

*Con información de la Contraloría General de la República